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Aktuelles

Stellungnahme des LBR zu den Ausführungsbestimmungen des Landes NRW zum BTHG

Bundesteilhabegesetz – Umsetzung in Landesrecht

Beratungssitzung vom 23.05.2017

Sehr geehrte Damen und Herren,

wir bedanken uns zunächst nochmals für die Gelegenheit, in der Beratungssitzung am 23.05.2017 in Ihrem Hause unsere Positionen zur Umsetzung des BTHG in Landesrecht vorzustellen.

Gerne nutzen wir hiermit auch die Möglichkeit, im Nachgang nochmals schriftlich Stellung zu nehmen. Dabei orientieren wir uns an der Reihenfolge der offiziellen Tagesordnungspunkte.


zu TOP 1) Bestimmung des Trägers der Eingliederungshilfe (Bildung verschiedener Szenarien)

Der Landesbehindertenrat (LBR) schlägt vor, die Kreise und kreisfreien Städte als örtliche Träger sowie die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe als überörtliche Träger der Eingliederungshilfe zu bestimmen. (Die Lebenshilfe NRW spricht sich dafür aus, alle Fachleistungen der Eingliederungshilfe in die Zuständigkeit der Landschaftsverbände zu legen.)

Aus unserer Sicht wäre eigentlich eine Zuständigkeit der Integrationsämter zu favorisieren, da diese, anders als die Sozialhilfeträger, vorrangig dem Leitbild eines Nachteilsausgleichs und weniger den Gedanken der Fürsorge folgen. Der damit verbundene Wechsel der Verwaltungskultur wäre dem Gedanken nach einer vollen und wirksamen Teilhabe gleichberechtigt mit anderen nach den Maßstäben der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) förderlich gewesen.

Aufgrund des sehr engen zeitlichen Rahmens für die Bestimmung und den Aufbau einer leistungsfähigen Behördenstruktur erscheint es jedoch aus pragmatischen Gründen notwendig, die Kreise und kreisfreien Städte sowie die beiden Landschaftsverbände als Träger der Eingliederungshilfe zu bestimmen, zumal diese über langjährige Erfahrungen im Umgang mit der Thematik der Eingliederungshilfe verfügen.

Die Träger der Eingliederungshilfe führen diese Aufgaben als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung aus. Bestehende Satzungsermächtigungen sind entsprechend anzupassen oder zu entziehen.

Aus unserer Sicht bedarf es dringend einer effektiven Fachaufsicht über die Träger der Eingliederungshilfe. Dies muss auch Erwägungen der Zweckmäßigkeit beinhalten. Eine zentrale und wirksame Fachaufsicht ist notwendig zur Förderung einheitlicher Rahmenbedingungen in der Eingliederungshilfe und damit zur Schaffung vergleichbarer Lebensverhältnisse für Menschen mit Behinderung in Nordrhein-Westfalen.

Die bisherigen Eingriffsmöglichkeiten des zuständigen Ministeriums für Arbeit, Integration und Soziales sind insoweit nicht ausreichend. Erst durch das Instrument der Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung erhält das Ministerium die notwendigen Werkzeuge, um mit der gebotenen Schnelligkeit und Reichweite lenkend eingreifen zu können.

Es kann den Leistungsberechtigten nicht zugemutet werden, bei jeder Auseinandersetzung den Rechtsweg beschreiten zu müssen. Eingliederungshilfeleistungen werden häufig sehr kurzfristig benötigt, sodass durch eine langwierige Auseinandersetzung im Wege des Widerspruchs- und gegebenenfalls Klageverfahrens für die Leistungsberechtigten eine nicht zumutbare Zwangslage entsteht. Hinzu kommt, dass in bestimmten Fallkonstellationen der Rechtsweg nicht offen steht, beispielsweise bei Auseinandersetzungen über die Rechtmäßigkeit einer Antragsweiterleitung im Sinne der §§ 14 und 15 SGB IX.

Der LBR unterstützt die in einem gemeinsamen Schreiben von SoVD NRW, VdK NRW und Lebenshilfe NRW am 21.02.2017 dargelegte Position zur Trägerschaft der Eingliederungshilfe.

Wir sprechen uns ebenfalls dafür aus, dass die überörtlichen Träger für alle Fälle, in denen Leistungen nach dem SGB XII und dem SGB IX zusammentreffen, zuständiger Leistungsträger sein sollten. Der volljährige Mensch mit Behinderung ist mit seinem gesamten Bedarf, d.h. Fachleistungen der Eingliederungshilfe und existenzsichernde Leistungen beim überörtlichen Träger anzusiedeln. Dies muss auch für die sachliche Zuständigkeit der Hilfe zur Pflege gelten und entspräche im Grundsatz auch der Zuweisungsregelung in § 103 Abs. 2 SGB IX–neu (sog. Lebenslagenmodell).

Die grundsätzliche Zuständigkeit des überörtlichen Trägers für alle Leistungen der Eingliederungshilfe bei volljährigen Menschen mit Behinderung dient der Schaffung einheitlicher Lebensbedingungen für diese Personengruppe. Leistungen sollen aus einer Hand erbracht werden, was die Abstimmung zwischen unterschiedlichen Teilhabeleistungen deutlich erleichtert.

Für minderjährige Menschen mit Behinderung soll die sachliche Zuständigkeit für alle Leistungen der Eingliederungshilfe beim örtlichen Sozialhilfeträger liegen. (Die Lebenshilfe NRW hält es für sinnvoll, auch die Fachleistungen der Eingliederungshilfe an minderjährige Menschen mit Behinderung in die Zuständigkeit der Landschaftsverbände zu legen. Die Lebenshilfe NRW erhofft sich durch eine komplette „Hochzonung“ der Fachleistungen der Eingliederungshilfe endlich einheitliche Lebensverhältnisse in NRW zu erreichen.)

Hier erscheint uns eine grundsätzliche Zuständigkeit des örtlichen Trägers für sämtliche Eingliederungshilfeleistungen an minderjährige behinderte Menschen sachgerecht, weil Eingliederungshilfe für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche gemäß § 35a SGB VIII durch die örtlichen Jugendämter erbracht wird. Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen Eingliederungshilfe nach Jugendhilferecht einerseits und Sozialhilferecht andererseits ließen sich innerhalb des jeweiligen örtlichen Trägers lösen und würden nicht zu einer Verschiebung zwischen der örtlichen und der überörtlichen Ebene führen. Abgesehen davon spielt sich der Lebensalltag von Kindern und Jugendlichen vornehmlich in der Herkunftsfamilie und auf lokaler Ebene ab.

Das grundsätzliche Abstellen hinsichtlich der sachlichen Zuständigkeit ist nach Ansicht des LBR in zwei Ausnahmesituationen zu durchbrechen:

Bei Eingliederungshilfeleistungen zur angemessenen Schulbildung erhält der LBR eine fortdauernde Zuständigkeit des örtlichen Trägers in den Fällen für sinnvoll, in denen die leistungsberechtigte Person während dieses Schulbesuchs das 18. Lebensjahr vollendet. Es ist davon auszugehen, dass in diesen Fällen nur noch eine kurze Zeitspanne bis zum Erreichen des angestrebten Schulabschlusses überbrückt werden müsste, sodass es nicht zielführend wäre, etwa für das letzte Schulhalbjahr mit einem Zuständigkeitswechsel von der örtlichen auf die überörtliche Ebene konfrontiert zu werden. Im Interesse einer Kontinuität sollte nach Ansicht des LBR die Zuständigkeit der örtlichen Träger bis zum Abschluss der schulischen Maßnahme für alle Leistungen der Eingliederungshilfe fortbestehen.

Umgekehrt plädiert der LBR für einen vorgezogenen Wechsel der Zuständigkeit der überörtlichen Ebene in den Fällen, in denen die leistungsberechtigte Person vor Vollendung des 18. Lebensjahres ein Studium aufnimmt und Eingliederungshilfe für eine schulische Ausbildung für einen angemessenen Beruf oder zum Besuch der Hochschule erhält. Eine solche Ausnahmeregelung erscheint sinnvoll, da durch das G8-Abitur ein Studium auch vor Vollendung des 18. Lebensjahres aufgenommen werden kann. Bei einem strikten Abstellen auf die Grenze der Volljährigkeit müsste der behinderte Mensch unter Umständen zunächst einen Antrag beim örtlichen Träger stellen, um dann nach einem Semester einen erneuten Antrag beim überörtlichen Träger stellen zu müssen.

zu TOP 2) Weitere inhaltliche Gestaltungsmöglichkeiten (Öffnungsklausel etc.)

a) Frühförderung, § 46 SGB IX-neu
Der LBR steht einer Weiterentwicklung neuer Angebote offen gegenüber. Es müssen jedoch unbedingt landeseinheitliche Qualitätsstandards formuliert werden, die von aktuellen und neu hinzukommenden Anbietern vollumfänglich zu beachten sind. Eine flächendeckende Versorgung mit IFF-Angeboten ist sicherzustellen.

b) Budget für Arbeit, § 61 SGB IX-neu
Nach Ansicht des LBR muss das Land NRW zwingend von der in § 61 SGB IX-neu eingeräumten Möglichkeit Gebrauch machen, die bisherige Obergrenze für den Lohnkostenzuschuss im Budget für Arbeit von 40 % der Bezugsgröße aus § 18 Abs. 1 SGB IV nach oben zu verschieben. Dabei ist es dem LBR bewusst, dass ein völliger Verzicht auf eine Obergrenze mit der Regelungsermächtigung als § 61 SGB IX-neu nicht zu vereinbaren wäre.

Der LBR hält es für angemessen und notwendig, die Obergrenze dahingehend zu modifizieren, dass grundsätzlich ein Betrag von 100 % der monatlichen Bezugsgröße nicht überschritten werden soll. Mit dem Instrument dieser Sollvorschrift bestünde die Möglichkeit, in begründeten Ausnahmefällen von dieser Obergrenze nach oben abzuweichen. Eine parallele Regelung existiert im Bereich des Persönlichen Budgets. Hier sollen die Kosten der Leistungserbringung als Persönliches Budget die Kosten der bisherigen Sachleistung grundsätzlich nicht überschreiten, wobei auch hier im Einzelfall Abweichungen nach oben möglich sind.

Mit der bisherigen Obergrenze von 40 % der monatlichen Bezugsgröße lässt sich der im Gesetz vorgesehene maximale Lohnzuschuss von 75 % des regelmäßig gezahlten Entgelts nur für Beschäftigungsverhältnisse im Bereich des gesetzlichen Mindestlohns tatsächlich realisieren. Diese Beschränkung wird jedoch der tatsächlichen Situation und der Pluralität der Gruppe der in den Werkstätten für Menschen mit Behinderung tätigen Personen nicht gerecht. Insbesondere Menschen mit einer psychischen Beeinträchtigung, die in einer solchen Werkstatt beschäftigt sind, haben vor ihrer Erkrankung oftmals hoch qualifizierte und entsprechend gut dotierte berufliche Tätigkeiten ausgeübt. Um auch für diese Personengruppe einen attraktiven Lohnzuschuss generieren zu können, muss die oben beschriebene Obergrenze deutlich nach oben verschoben werden.

c) Prüfrecht Träger der Eingliederungshilfe, §§ 78, 128 SGB IX-neu
Der LBR spricht sich für die Möglichkeit einer anlassunabhängigen Prüfung von Qualität und Wirtschaftlichkeit und für eine Pflicht zur Prüfung bei konkretem Hinweis auf Pflichtverstöße aus. Zur Vermeidung von Interessenskollisionen dürfen derartige Prüfungen jedoch nicht durch den Träger der Eingliederungshilfe vorgenommen werden. Stattdessen regt der LBR an, diese Prüfungen durch die Heimaufsicht oder durch eine von dieser beauftragte Dritte Stelle auf Landesebene durchführen zu lassen.

d) Interessenvertretung von Menschen mit Behinderungen bei der Verhandlung von Rahmenverträgen, § 131 SGB IX-neu
Es wird ausdrücklich begrüßt, dass die Selbsthilfe an der Verhandlung der Rahmenverträge zu beteiligen ist. Die Beteiligung der Selbsthilfe muss über uns als Spitzenverband der Behindertenhilfe in NRW erfolgen.

e) und f) Zusammenarbeit auf Landesebene, § 94 Abs. 2 und Abs. 3 SGB IX-neu, Arbeitsgemeinschaften, § 94 Abs. 4 SGB IX-neu
Die Errichtung einer Arbeitsgemeinschaft auf Landesebene zur Förderung und Weiterentwicklung der Strukturen der Eingliederungshilfe ist unerlässlich, um einheitliche Lebensverhältnisse in NRW herzustellen. Eine solche Arbeitsgemeinschaft sollte als Abstimmungsplattform genutzt und aus diesem Grund paritätisch besetzt werden.

Den in Abs. 4, Satz 2 genannten Bänken sollte eine gleiche Anzahl an Vertretern angehören. Die Vertreter der Verbände für Menschen mit Behinderung sollten entsprechen der Besetzung der Besetzung der „Fachkommission“ u.a. aus den Reihen des LBR gewonnen werden (vgl. Art. 3, § 9 Inklusionsstärkungsgesetz). Die Fachkommission ist entsprechend zu erweitern und in Ihrer Arbeitsweise entsprechend zu organisieren. Bei der Besetzung sollten Vertreter aus allen drei Säulen berücksichtigt werden.

Darüber hinaus, bedarf es der Errichtung von regionalen Arbeitsgemeinschaften aller Rehabilitationsträger und ihrer Verbände i.S.v. § 25 Abs. 2 SGB IX-neu. Nur so kann die dringend gebotene Zusammenarbeit aller Träger von Leistungen zur Teilhabe für behinderte Menschen i.S.v. § 25 Abs. 1 SGB IX-neu erfolgen. § 25 Abs. 2 SGB IX-neu (bisher § 12 Abs. 2 SGB IX) bestimmt bereits seit dem 01.01.2001, dass alle Rehabilitationsträger zur Wahrnehmung der beschriebenen Aufgaben der Zusammenarbeit und der Durchführung der Strukturverantwortung bzw. des Sicherstellungsauftrages regionale Arbeitsgemeinschaften bilden sollen. Da die zunächst geforderten Rehabilitationsträger und deren Selbstverwaltung die Bestimmung des § 25 Abs. 2 SGB IX-neu (§ 12 Abs. 2 SGB IX a.F.) in keinem Bundesland umgesetzt haben, dulden die durch das Bundesteilhabegesetz nochmals sehr umfassend vertieften Koordinations- und Kooperationspflichten der Rehabilitationsträger nunmehr keinen weiteren Aufschub hinsichtlich des Vollzugs der Regelung. Nach einem Gutachten von Fuchs/Welti u.a. verfügen die Länder über die unmittelbare Gesetzgebungskompetenz, auch ohne ausdrückliche Ermächtigung durch ein Bundesgesetz, die Errichtung der regionalen Arbeitsgemeinschaften zu bestimmen. Bei der Besetzung der regionalen Arbeitsgemeinschaften ist die Selbsthilfe von Menschen mit Behinderung vor Ort wirksam zu beteiligen.

g) Abgrenzung zwischen Eingliederungshilfe und Pflege
Der LBR schlägt vor, dass der jeweils zuständige Träger der Eingliederungshilfe zusätzlich die sachliche Zuständigkeit für die Hilfe zur Pflege nach den Bestimmungen der Sozialhilfe übertragen bekommt.

Somit bestünde eine Zuständigkeit des überörtlichen Trägers für alle volljährigen Menschen mit Behinderung für Eingliederungshilfe und ergänzende Hilfe zur Pflege, die örtlichen Träger wären hingegen für minderjährige behinderte Menschen mit diesen beiden Bedarfslagen zuständig.

Die Abgrenzung zwischen Eingliederungshilfe und Pflege gehört zu den besonders kontrovers diskutierten Aspekten des Bundesteilhabegesetzes. Teilweise wird darauf abgestellt, ob die jeweilige Verrichtung innerhalb oder außerhalb der häuslichen Umgebung stattfindet, teilweise wird eine Definition über die jeweiligen Verrichtungsziele versucht.

Durch die Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs und die Einführung der „pflegerischen Betreuungsmaßnahmen“ wird es insbesondere im häuslichen Bereich vermehrt zu Abgrenzungsproblemen zwischen den Leistungen der Pflege und der Eingliederungshilfe kommen. Diese Abgrenzungsproblematik könnte aus unserer Sicht durch einen Erlass o.ä. entschärft werden, in der der unterschiedliche Zweck der Leistungen klar definiert wird und einzelnen Leistungen beispielhaft den unterschiedlichen Bereichen zugeordnet werden.

Im nunmehr geltenden § 103 Abs. 2 SGB IX neu wird eine Einbeziehung der Hilfe zur Pflege in die Eingliederungshilfe in den Fällen normiert, dass die betreffende Person bereits vor Erreichen des Rentenalters Leistungen der Eingliederungshilfe bezogen hat. Es kann davon ausgegangen werden, dass diese Einbeziehung viele behinderte Menschen betrifft. Es verbleibt eine relativ kleine Personengruppe, die nicht von dieser Regelung erfasst werden.

Aus Sicht des LBR sollte die Zuständigkeit für die sozialhilferechtliche Hilfe zur Pflege an die Zuständigkeit für Leistungen der Eingliederungshilfe gekoppelt werden. Damit lassen sich Abgrenzungsschwierigkeiten zulasten der Leistungsberechtigten vermeiden.

Ein weiteres gravierendes Problem bildet die Ausweitung des Kreises der Einrichtungen, bei denen anstelle der vollumfänglichen Leistungen der Pflegeversicherung nur ein Pauschalbetrag von 266,00 € monatlich geleistet wird. Diese pauschale Abgeltung von Leistungen der Pflegeversicherung im bisherigen stationären Bereich ist im Bundesteilhabegesetz leider beibehalten und sogar ausgeweitet worden. Die pauschale Abgeltung wurde sogar ausgeweitet und kommt zur Anwendung, wenn auf die Räumlichkeit das WBVG Anwendung findet und der Umfang der Gesamtversorgung der dort lebenden Menschen mit Behinderungen durch Leistungserbringer regelmäßig einen Umfang erreicht, der weitgehend der Versorgung in einer vollstationären Einrichtung entspricht (vgl. § 71 Abs. 4, Ziff. 3 a) – c) SGB XI). Die Kriterien zur Abgrenzung der Merkmale sollen erst durch eine Richtlinie näher festgelegt werden. An der Erarbeitung der Richtlinie sind die Länder zu beteiligen (vgl. § 71 Abs. 4, letzter Halbsatz). Das Land NRW sollte dabei unbedingt darauf hinwirken, dass eine restriktive Richtlinie geschaffen wird, damit weiterhin möglichst viele Menschen mit Behinderung unabhängig von ihrem Wohnort uneingeschränkten Zugang zu den Leistungen der Pflegeversicherung haben. Dies dürfte auch im Interesse der Träger der Eingliederungshilfe sowie der Hilfe zur Pflege aus Sozialhilfe sein.

Ausdrücklich weist der LBR darauf hin, dass die Abgrenzung zwischen Eingliederungshilfe und Hilfe zur Pflege im Wesentlichen der Klärung von Zuständigkeiten dienen soll. Keinesfalls darf diese Abgrenzung dazu führen, dass insbesondere alten Menschen, die vor Erreichen des Rentenalters keine Eingliederungshilfe bezogen haben, derartige Leistungen vorenthalten werden. Eingliederungshilfe unterliegt keiner Altersgrenze und ist auch Menschen im hohen Lebensalter uneingeschränkt zu bewilligen!

h) Trennung der existenzsichernden Leistungen von Fachleistungen
Die Trennung von existenzsichernden Leistungen und Fachleistungen stellt einen wesentlichen Paradigmenwechsel bei und sollte daher zunächst modellhaft erprobt und evaluiert werden. Bei dieser Erprobung muss die Landesregierung die Verbände der Selbsthilfe behinderter Menschen wirksam beteiligen. Dies gilt auch für die anstehenden Ausschreibungen.

Darüber hinaus müssen die im Rahmen dieser Modellprojekte untersuchten Betroffenen über die Ergebnisse der Erprobung (Ansprüche nach früherer und aktueller Rechtslage) informiert werden.

zu TOP 3) Weitere wichtige Umsetzungsthemen

a) Schiedsstelle (RVO)
Nach Ansicht des LBR darf es nur eine Schiedsstelle für ganz Nordrhein-Westfalen geben, um auch hier eine Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse auf Landesebene zu erreichen. Der LBR fordert für sich die Beteiligung an dieser Schiedsstelle ein.

b) Bedarfsermittlung (RVO)
Hinsichtlich der Bedarfsermittlung fordert der LBR eine Vereinheitlichung der bisher unterschiedlichen Ermittlungsverfahren in den Zuständigkeitsbereich in der Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe. Auch dies dient der Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse auf Landesebene und sollte unbedingt durch eine entsprechende Rechtsverordnung verbindlich geregelt werden.

Besonderes Augenmerk ist darauf zu richten, dass der Bedarf an Teilhabeleistungen individuell festgestellt und bemessen wird. Auch muss diese Ermittlung unabhängig von bestehenden Leistungsangeboten erfolgen. Der LBR fordert zudem einen gleichberechtigten Zugang neuer Anbieter in den Kreis der bisherigen Leistungsanbieter.

Die Bedarfsermittlung in der Eingliederungshilfe wird sich künftig am bio-psycho-sozialen Modell der ICF orientieren. Das Nähere über das Instrument der Bedarfsermittlung wird durch Rechtsverordnung auf Landesebene bestimmt. Aus Sicht des LBR ist dabei sicherzustellen, dass alle Lebensbereiche der ICF einbezogen und bei der Überprüfung dieser auch die Leistungen der sozialen Teilhabe der Eingliederungshilfeträger verpflichtend einbezogen werden. Ansonsten besteht die Gefahr, dass Instrumente zur Erfassung des Bedarfs arbeits-, medizin- und pflegelastig entwickelt werden, was dem Erfordernis der sozialen und kulturellen Teilhabe nicht gerecht wird.

In der Rechtsverordnung muss sichergestellt werden, dass landesweit ein einheitliches Bedarfsermittlungsinstrument gibt. Die ICF selbst ist nach Aussagen von Experten kein Instrument der Bedarfsfeststellung. Ein einheitliches Bedarfsfeststellungsinstrument, das den individuellen Bedarf abbildet, muss noch entwickelt werden. Hieran sind Experten auf dem Gebiet zu beteiligen.

Mit freundlichen Grüßen

Gertrud Servos
Vorsitzende
Landesbehindertenrat NRW e.V.

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